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WSI Blog Blank 08 2020

Florian Blank, 28.08.2020: Die Arbeitnehmer werden es schon schultern?!

Deckelung des Beitragssatzes bei 40 Prozent? Die Vorschläge der BDA-Kommission zur Zukunft der Sozialversicherung lassen keinen Zweifel daran, dass Ausgabensteigerungen infolge des demographischen Wandels in erster Linie durch die Beschäftigen getragen werden sollen.

Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) hatte 2019 die Kommission „Zukunft der Sozialversicherungen: Beitragsbelastung dauerhaft begrenzen" eingesetzt. Kürzlich hat die Kommission nun ihren Bericht vorgelegt, der Vorschläge unterbreitet, wie die Beitragssätze zur Sozialversicherung unter 40 Prozent gehalten werden können. Damit soll der gesamte, von Arbeitgebern und Beschäftigten gemeinsam zu tragende Beitragssatz zu Renten-, Arbeitslosen-, Kranken- und Pflegeversicherung in etwa auf dem jetzigen Niveau gehalten werden, trotz des absehbaren Anstiegs, der aufgrund des demografischen Wandels bevorsteht. Aus Sicht der Kommission ist eine Begrenzung notwendig, denn ein Anstieg um etwa zehn Prozentpunkte bis 2040 „erzeugt massive Risiken für die internationale Wettbewerbsfähigkeit und die wirtschaftliche Entwicklung im Inland, mit ungünstigen Auswirkungen auf die Beschäftigung, und gefährdet auch den sozialen Zusammenhalt und den gerechten Ausgleich zwischen den beteiligten Generationen“ (BDA-Kommission 2020: VIII).

Die Vorschläge der von dem Bochumer Wirtschaftswissenschaftler Martin Werding geleiteten Kommission lassen keinen Zweifel daran, dass künftige Ausgabensteigerungen vor allem durch die Beschäftigten getragen werden sollen. Zudem wird konstatiert, dass ein Ausweichen in die Steuerfinanzierung keinen Ausweg darstelle. Die Beschäftigten profitieren nur vordergründig durch einen stabilen Beitragssatz. Der Hinweis, dass steigende Beiträge „die Möglichkeiten der Beschäftigten, zu konsumieren und zu sparen“ (BDA-Kommission 2020: 16) verringern, ist irreführend, da sie mehr und mehr private Vorsorge schultern und damit auch Leistungskürzungen zumindest teilweise ausgleichen sollen. Die „eingesparten“ Beiträge müssen damit in private Absicherung gelenkt werden (die dann aller Wahrscheinlichkeit nach auch noch ineffizienter ist als die öffentliche Sozialversicherung), die nach Ansicht der Kommission an mehreren Stellen einspringen soll.

Kürzungen und weitere Privatisierung

Einzelne Vorschläge zur Effizienzsteigerung im Bereich der Krankenversorgung, zur sachgerechten Finanzierung bestimmter Rentenleistungen und zur Reform arbeitsmarktpolitischer Instrumente können nicht darüber hinwegtäuschen: Es soll zu Lasten der Beschäftigten gehen. Zentraler Baustein ist für die Kommission die Verlängerung der Lebensarbeitszeit der Beschäftigten. Neben der automatischen Anhebung des Renteneintrittsalters werden die verpflichtende private Altersvorsorge, eine Einschränkung der freien Arztwahl im Regeltarif der Krankenversicherung und die „Auffanglösung“ der Festschreibung des Arbeitgeberbeitrags zur Krankenversicherung einschließlich einkommensunabhängiger Versichertenbeiträge (wenn keine ausreichenden Kostendämpfungen erzielt werden), die Kürzung des Arbeitslosengeldes für Ältere und die Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktor in der Pflegeversicherung (zur Dämpfung der Ausgabeentwicklung; ergänzend sollen private Versicherungen entwickelt und genutzt werden) vorgeschlagen. Ideen wie die Weiterentwicklung der Sozialversicherung zur Bürger- oder Erwerbstätigenversicherung bleiben ausgeblendet. Kostensteigerungen werden damit weitgehend privatisiert.

Aussagen zu einer echten Verpflichtung der Arbeitgeber zu guten Löhnen und Arbeitsbedingungen oder zu einem verpflichtenden Beitrag zur betrieblichen Altersversorgung finden sich nicht. Wohl wird aber die Annahme (oder der Wunsch) geäußert, dass Beschäftigte bei einer schrittweisen Anhebung des Rentenalters sich selbst um ein gesundes Leben und Weiterbildung bemühen würden: „Wenn vorab feststeht, dass eine steigende Lebenserwartung auch eine längere Erwerbstätigkeit erfordert, ergeben sich klare Anreize, für diese Perspektive frühzeitig und angemessen durch Erwerbsbeteiligung, fortgesetzte Investitionen in die eigene Bildung sowie in geistige und körperliche Fitness vorzusorgen.“  (BDA-Kommission 2020: 30) Der Hinweis auf die Verantwortung der Arbeitgeber (die im Bericht keineswegs durch Vorschläge für gesetzliche Verpflichtungen konkretisiert wird) klingt angesichts von einer Meldung der Süddeutschen Zeitung (26.07.2020), dass Arbeitgebervertreter sich in den Arbeitsschutzausschüssen des BMAS gegen verpflichtende Regeln im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie wehren, zynisch.

Eine alte Debatte

Die Sorge um die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge und ihre Wirkungen auf die Konkurrenzfähigkeit der deutschen Wirtschaft ist nicht neu. Sie begleitet die sozialpolitischen Debatten (mindestens) seit den 1980er Jahren. Die Argumente für eine Begrenzung der Sozialversicherungsbeiträge und die willkürliche „magische Grenze“ von 40 Prozent sind in den Jahrzehnten nicht besser geworden. Die Kritik und die Gegenargumente, die etwa von Winfried Schmähl (2009) oder Gerhard Bäcker (2006) systematisch aufgeschrieben worden sind, bleiben damit weiter aktuell. Was sind die zentralen Punkte?

Sozialversicherungsbeiträge werden in der Regel auf das sozialversicherungspflichtige Bruttoeinkommen der Beschäftigten erhoben. Ein Anstieg der paritätisch getragenen Sozialversicherungsbeiträge senkt unter sonst gleichen Bedingungen das Nettoeinkommen der Beschäftigten und steigert die Arbeitskosten der Arbeitgeber. Die Kommission der BDA hält unter Bezugnahme auf eine Reihe von Studien einen Anstieg der Beitragssätze zur Sozialversicherung von derzeit knapp unter 40 Prozent auf 50 Prozent bis 2040 für realistisch. Dieser Anstieg um zehn Prozentpunkte wäre von Arbeitgebern und Beschäftigten zusammen zu tragen. Die Kosten betragen dann für jede Seite fünf Prozentpunkte. In welchem Umfang steigen in diesem Szenario die Arbeitskosten? Die Sozialversicherungsbeiträge sind nur ein Teil der Arbeitskosten. Das Statistische Bundesamt weist die Bestandteile der Arbeitskosten auf Grundlage der Arbeitskostenerhebung aus (publiziert in Fachserie 16; zuletzt wurden die Daten 2016 erhoben und 2018 veröffentlicht). In die Bruttoarbeitskosten fließen neben den Arbeitnehmerentgelten die Kosten für die betriebliche Aus- und Weiterbildung, sonstige Aufwendungen und Steuern auf Lohnsumme oder Beschäftigtenzahl ein. Die Arbeitnehmerentgelte wiederum gliedern sich in Bruttoverdienste und Sozialbeiträge der Arbeitgeber auf. Die Sozialbeiträge der Arbeitgeber beinhalten unter anderem die gesetzlichen Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung. In die Bruttoarbeitskosten gehen damit eine ganze Reihe von Posten ein, die Arbeitgeber einkalkulieren müssen, die Bereitstellung von Firmenwagen ebenso wie die Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall oder die Vergütung für Feiertage.

  • WSI Blog Schema Arbeitskosten

Das Statistische Bundesamt gibt nun an, dass im produzierenden Gewerbe und bei marktbestimmten Dienstleistungen (B-N) die Bruttoarbeitskosten pro Beschäftigten in Betrieben mit zehn oder mehr Beschäftigten im Jahr 2016 bei durchschnittlich 57.981 Euro lagen. Die gesetzlichen Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung lagen bei 8.082 Euro, einschließlich der gesetzlichen Unfallversicherung und der Umlage zum Insolvenzgeld. Das waren 13,9 Prozent der Bruttoarbeitskosten. Die Beiträge zur Rentenversicherung, Arbeitslosenversicherung, Kranken- und Pflegeversicherung machten zusammen 7.510 Euro aus bzw. 13,0 Prozent.

Wird nun angenommen, dass der paritätisch getragene Beitragssatz zur Renten-, Arbeitslosen, Kranken- und Pflegeversicherung um zehn Prozentpunkte steigt (er lag auch 2016 knapp unter 40 Prozent), heißt das, dass in den Werten von 2016 der Beitrag zu diesen Zweigen der Sozialversicherung 9.387,50 Euro (statt 7.510 Euro) betrüge. Die gesamten Beiträge zur Sozialversicherung stiegen damit auf 9.959,50 Euro, die gesamten Bruttoarbeitskosten auf 59.858,50 Euro. Das ist ein Anstieg um 3,2 Prozent der gesamten Arbeitskosten. Der Anteil der gesamten gesetzlichen Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung würde von 13,9 auf 16,6 Prozent steigen.

  • WSI Blog Blank 08_2020 Abbildung 2

Der Anstieg der Sozialbeiträge um zehn Prozentpunkte auf 50 Prozent übersetzt sich damit in dieser Überschlagsrechnung in einen Anstieg der Bruttoarbeitskosten von insgesamt 3,2 Prozent im Zeitraum von 20 Jahren. Was bedeutet das nun für die Wirtschaft, für Wettbewerbsfähigkeit und Arbeitsplätze? Da der Anstieg nicht von einem Jahr auf nächste anfällt, sondern über 20 Jahre gestreckt wird, ist unklar, wieviel dieser Impuls im Gefüge von weiteren gesetzlichen Rahmenbedingungen (wie dem Steuerrecht), mit Blick auf die Kosten von Weiterbildung, aber auch in Hinblick auf die Tarifpolitik ausmacht.

Was folgt aus einem Anstieg der Arbeitskosten?

Was konkret aus einem Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge folgt, wem also Kosten entstehen, ist unklar. Arbeitgeber können dem Anstieg eines Kostenpunkts durch Kürzungen an anderer Stelle begegnen. Ein steigender Beitrag zur Sozialversicherung könnte beispielsweise zu Kürzungen freiwilliger Sozialleistungen führen. Eine weitere Möglichkeit ist die Weitergabe der höheren Kosten an die Kunden durch höhere Preise. In Tarifverhandlungen können Anstiege der Arbeitskosten zur Sprache gebracht und verrechnet werden. Schließlich ist auch eine Reduzierung der Gewinne denkbar. Der Abbau von Beschäftigung und Rationalisierung sind damit nur zwei von vielen Möglichkeiten, mit den veränderten Rahmenbedingungen umzugehen. Welche konkreten Auswirkungen in einem Unternehmen auftreten, hängt von seiner wirtschaftlichen Situation, der Position der Branche im internationalen Wettbewerb und nicht zuletzt auch von Machtverhältnissen ab. Unter Volkswirtschaftlern ist umstritten, ob die Gleichung „höhere Arbeitskosten = weniger Arbeitsplätze“ aufgeht. Wenn davon ausgegangen wird, dass Leistungen der Sozialversicherung direkt in den Konsum einfließen, dann können beispielsweise die mit steigenden Rentenbeiträgen verbundenen höheren Leistungsausgaben durchaus wachstumssteigernd wirken.

Was in der Debatte im Hinterkopf behalten werden sollte: Die Arbeitgeber sind in der Vergangenheit wiederholt „entlastet“ worden, indem Leistungen gekürzt und Beiträge stabil gehalten wurden. Die private Altersvorsorge (Riester-Rente) wird in erster Linie von den Beschäftigten getragen, die paritätische Finanzierung in der GKV wurde erst 2019 wieder hergestellt und die Pflegeversicherung – die ja eh nur eine Teilkasko-Versicherung darstellt – ist deswegen paritätisch finanziert, weil im Gegenzug in allen Bundesländern bis auf Sachsen ein Feiertag gestrichen wurde.

Die internationale Perspektive

Im Kommissionsbericht wird zudem auf die gesamten Abgaben auf Löhne (Sozialabgaben und Einkommensteuer) hingewiesen, wobei nach OECD-Daten auf die Löhne von alleinstehenden, kinderlosen Durchschnittsverdienern nur in Belgien höhere Beiträge und Steuern entfallen würden als in Deutschland. Das ist korrekt wiedergegeben, aber auch nur die halbe Wahrheit. Im Kommissions-Bericht werden die Einkommensteuern und gesamten Sozialabgaben, die auf den Lohn entfallen, als Anteil der gesamten Arbeitskosten angegeben („tax wedge“). Sicher kann man über die Brutto-Netto-Differenz bei Beschäftigten diskutieren und die Auswirkungen der Verbeitragung oder Besteuerung auf Arbeitsanreize. Aber die Darstellung muss ergänzt werden: Sie lässt nämlich offen, wie die Verteilung der Sozialabgaben zwischen Arbeitgebern und Beschäftigten aussieht und blendet das Einkommensniveau völlig aus. Der OECD-Datensatz „Taxing Wages – Comparative tables“  macht deutlich, dass Deutschland in Bezug auf die Sozialbeiträge der Arbeitgeber nur an 15. Stelle der betrachteten Länder steht.

  • WSI Blog Blank 08 2020 Abbildung 3

Bei solchen Daten muss zudem noch berücksichtigt werden: Eine Senkung der Abgaben durch Verschiebung in private Versicherungen verschleiert die Kosten sozialer Sicherung nur. Die Vorschläge im Kommissionsbericht zielen in der Regel nicht darauf ab, die Kosten der sozialen Sicherung zu reduzieren, sondern sie aus der Sozialversicherung fernzuhalten. Sie fallen dann an anderer Stelle an. Diese Logik wird an der seit 2001 bestehenden politischen Aufforderung, mit vier Prozent des Bruttoeinkommens zu „riestern“ deutlich. Es zeigt sich auch in den OECD-Daten, die zwar die öffentlichen Abgaben widerspiegeln, nicht aber bspw. das niederländische Betriebsrentensystem, das dort aufbauend auf die Basisrente die Lebensstandardsicherung übernimmt und zum größeren Teil von den Arbeitgebern finanziert wird.

Für eine Beurteilung der Rolle von Arbeitskosten und ihren Bestandteilen für die Wettbewerbsfähigkeit sind damit dann immer noch nicht genug Daten vorhanden: Hier müssten in einem ersten Schritt die Arbeitskosten (und nicht ihre Zusammensetzung) international verglichen werden, letztlich geht es aber bei der Wettbewerbsfähigkeit um die Lohnstückkosten, also die Arbeitskosten pro produzierter Einheit, im Zusammenspiel mit den Wechselkursschwankungen. Der Hinweis auf Steuern und Beiträge, die sich auf den Faktor „Arbeit“ beziehen, kann nicht zu direkten politischen Folgerungen führen.

Zum Schluss

Schließlich bleibt noch eine Sprachkritik: Sozialbeiträge und steigende Beitragssätze sind keine „Belastung“, auch wenn sie steigen. Beiträgen zu Sozialversicherung stehen Leistungen bzw. ein Leistungsversprechen gegenüber. Diese Leistungen ermöglichen es, eine Phase ohne Erwerbseinkommen zu überbrücken und  Erwerbsarbeit im Rentenalter hinter sich zu lassen. Sozialversicherungen garantieren außerdem den Zugang zu sozialen Dienstleistungen. Letztere dienen auch der Wiederherstellung der Arbeitskraft und der Entlastung von Familienangehörigen. Gerade in der aktuellen Krise zeigt sich wieder der Nutzen des Sozialstaats und der Sozialversicherungen!

Literatur

Bäcker, G. (2006): Im Namen der Lohnnebenkosten - ein Mythos für Sozialabbau, in: Schäfer, C./Seifert, H. (Hrsg.), Kein bisschen leise: 60 Jahre WSI, Hamburg, S. 271-282

Schmähl, W. (2009): Lohnnebenkosten, in: Gillen, G./van Rossim, W. (Hrsg.): Schwarzbuch Deutschland – das Handbuch der vermissten Informationen, Reinbek bei Hamburg, S. 406 – 415

 

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Dr. Florian Blank ist Experte für Sozialpolitik und forscht insbesondere zu Fragen der Sozialversicherung in Deutschland und Europa. 

Kontakt: florian-blank (at) boeckler.de

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