Frank Nullmeier, 11.08.2026: Sozialpolitisches Regieren via Kommissionen

Auslagerung von Regierungsarbeit an Expertenkommissionen? Zwei Beispiele – Sozialstaatsreform und Alterssicherung – zeigen, dass Konsens via Kommissionen möglich ist. Aber es kommt auf die Qualität der Empfehlungen und die gezielte Umsetzungsarbeit an.

Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD zur Bildung einer Regierung unter Bundeskanzler Friedrich Merz, geschlossen am 5. Mai 2025, wurde im Themenfeld Sozialpolitik fast einhellig kritisiert: Alles Wichtige sei in Expertenkommissionen ausgelagert worden, die Parteien seien nicht in der Lage gewesen, sich auf sozialpolitische Reformen zu einigen.

Kommissionen erlauben in zweifacher Hinsicht einen Aufschub. Natürlich zeitlich, aber auch in der Verantwortungsübernahme: Erst einmal tagen Expert*innen, erst dann kommt die Politik wieder ins Spiel. Sie kann sich distanzieren, Passendes herausgreifen, anderes ignorieren oder auch alles für gut befinden. Im Fall von zwei Kommissionen, der „Kommission zur Sozialstaatsreform“ und der Alterssicherungskommission (auf die Bund-Länder-AG Pflege und die FinanzKommission Gesundheit kann hier nicht eingegangen werden), nahm die Bundesregierung den Kommissionsbericht mitsamt allen Empfehlungen als Leitlinie und Programm der Bundesregierung an. Die Kommission zur Sozialstaatsreform legte Ende Januar 2026 einen Bericht vor, der in seinen 26 Empfehlungen ein Konzept zur Strukturreform der Grundsicherungssysteme einschließlich einer großen Digitalisierungsoffensive empfiehlt, das nunmehr in Folgearbeitsgruppen „1:1“ umgesetzt werden soll. Die Alterssicherungskommission startete in einer Situation, in der eine heftige Auseinandersetzung um das Rentenpaket 2025 eher notdürftig befriedet worden war. Innerhalb von nur sechs Monaten legte sie im Juni 2026 insgesamt 33 Empfehlungen vor, die umgehend von Bundeskanzler Merz und Bundesarbeitsministerin Bas in ihrer Gesamtheit, als ein in sich stimmiges, ausbalanciertes Konzept, zur Grundlage der Gesetzgebung bis Ende 2026 erklärt wurden. Wie war ein solches Ergebnis möglich?

Kommissionen eigenen Typs

In der „Kommission zur Sozialstaatsreform“ waren neun Bundesministerien vertreten, dazu fünf Bundesländer und die drei Spitzenverbände der kommunalen Ebene – keine Wissenschaft, keine weiteren Verbände und Interessenorganisationen. Deren Vertreter*innen wurden in zehnminütigen Interviewslots angehört, ihre Papiere wurden von einem Team des BMAS auch genau ausgewertet. Mitglied waren sie aber nicht. Ein parlamentarisches Begleitgremium mit Abgeordneten der Regierungskoalition kam hinzu. Die Kommission selbst war aber ein Gremium allein der Exekutiven, ein Versuch zur Bearbeitung der Verwaltungsverflechtungsprobleme in einer rein innerstaatlichen Mehrebenen-Kommission unter Einbeziehung der Kommunen.

Ganz anders die Alterssicherungskommission. Sie wurde geleitet von einer Juristin, Prof. Constanze Janda, und einem politisch sehr erfahrenen Verwaltungsfachmann, Dr. Frank-Jürgen Weise, ehemals Vorstand der Bundesagentur für Arbeit. Drei Abgeordnete, aus jeder der drei Regierungsparteien eine Person, standen ihnen als Vizevorsitzende zur Seite. Neben dieser breiten Leitung setzte sich die Kommission aus acht Wissenschaftler*innen zusammen, die allesamt der Disziplin der Ökonomie zuzurechnen sind. Die Auswahl der wissenschaftlichen Mitglieder erfolgte nach Proporz hälftig zwischen den Regierungsfraktionen. Auch hier fehlten Verbände, dafür waren Mitglieder des Parlaments Teil der Kommission.

Beide Kommissionen entsprechen in keiner Weise dem Mitgliedschaftsmuster typischer Politikberatungsgremien in der Sozialpolitik. Diese waren in den letzten zwanzig Jahren entweder reine Wissenschaftler*innenkommissionen wie der Sachverständigenrat Wirtschaft oder die Altersberichtskommission oder gemischte Kommissionen mit Wissenschaftler*innen und Verbändevertreter*innen wie der Sozialbeirat – bei ganz unterschiedlicher Aufteilung der Sitze zwischen den Gruppen oder ‚Bänken‘. Abgeordnete als Mitglieder einer Expertenkommission waren bisher nur bei im Parlament angesiedelten Enquetekommissionen üblich, ansonsten aber nicht.

Die spezifische Zusammensetzung der Kommissionen kann die Ergebnisse und Wirkungen der Kommissionsarbeit aber durchaus ein Stück weit erklären. Es ist die Ausklammerung der Interessenverbände, die beiden Kommissionen gemeinsam ist. Weder waren die Sozialpartner, also Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften, noch die Wohlfahrtsverbände oder die Verbände einzelner Gruppen von Sozialleistungsbezieher*innen vertreten. Eine korporatistische Zusammensetzung, das Miteinander von Staat und Sozialpartnern, wurde bewusst vermieden. Dafür rückten Vertreter von Exekutive und Legislative in die Expertenarbeit ein, die Kommissionen wurden stärker rückgebunden an die staatlichen Strukturen. Und das erklärt auch den Konsens.

Konsensbildung durch Expertise?

In beiden Fällen war die Öffentlichkeit geradezu verblüfft und in Teilen positiv überrascht: Dass die Kommissionen derartig umfassende und tiefgreifend in das bestehende Recht eingreifende Vorschläge im Konsens aller Kommissionsmitglieder vorlegen würden, damit hatte man nicht gerechnet. Die vorher in einigen Medien dramatisierend und polemisch geführte Debatte erstarb in beiden Fällen gänzlich – jedenfalls zunächst.

Aus Sicht des Managements von Regierungspolitik waren beide Kommissionen ein voller Erfolg, und zwar in einem anderen Sinne als bei früheren Kommissionen. Nach Monaten größter Aufregung konnte wieder Ruhe geschaffen werden, die Regierung erschien als handlungsfähig, auch wenn es sich nur um Konzepte und Empfehlungen handelte, die ja erst noch zu konkretisieren und in Gesetzentwürfe umzusetzen waren. Die Kommissionsberichte wirkten nicht als Fortsetzung bloßer Ankündigungspolitik, sondern als Master-Plan für ein nur noch technisch-legislativ umzusetzendes Regierungsprogramm.

Der Konsens, der die Regierung die Proklamation einer „1:1“-Umsetzung erlaubte, wurde in den Kommissionen selbst gefunden. Es war nicht, wie ansonsten üblich, die Politik in den informellen Gesprächen zwischen den Koalitionspartnern, im Koalitionsausschuss oder in den Bundestagsausschüssen. Konsensschaffung wurde erfolgreich an Kommissionen delegiert. Es wäre aber verfehlt, deshalb auf eine Konsensbildung durch Wissenschaft und Expertise zu tippen. Konfliktthemen und unterschiedliche Ansichten waren in den Wissenschaften reichlich vorhanden. Ein Sichtbarwerden derartiger Konflikte wurde in der Alterssicherungskommission vorab vermieden, durch disziplinäre Homogenität der Wissenschaftler*innen und vielleicht noch wichtiger: durch Ausschluss von Minderheitsvoten.

Zentral waren die in den Kommissionen und um sie herum sich abspielenden parteipolitischen Aushandlungsprozesse, die den Konsens letztlich ermöglichten. Wenn an einer Kommission neun Ministerien beteiligt sind, ist dies eine Art Kabinettsauschuss mit Beteiligung aller Regierungsparteien – aber auf der Ebene von Fachpolitiker*innen. Auch in der Alterssicherungskommission waren es nicht die Fraktionsführungen, sondern drei Abgeordnete mit Schwerpunkt im Themengebiet Sozialpolitik, die die Positionen ausbalancierten. Auf der Ebene der Parteien und Fraktionen wurden Führungspersonen herausgehalten und damit auch entlastet von der Positionierung in jeder einzelnen sozialpolitischen Fachfrage.

Qualität der Kommissionsempfehlungen

Warum gelang aber der Konsens auf dieser parteipolitischen Fachpolitiker*innen-Ebene? In der Sozialstaatskommission war es die von allen Beteiligten (an)erkannte Not der Kommunen, die aufgrund der Pensionierungswelle im öffentlichen Dienst und des demographischen Wandels erwarten müssen, dass sie die überkomplexen Grundsicherungssysteme in naher Zukunft nicht mehr administrieren können. Zudem verengen sich durch Sozialleistungen immer mehr die Spielräume in den öffentlichen Haushalten. Das ist unmittelbarer Handlungsdruck.

Der Handlungsdruck in der Alterssicherungskommission war demgegenüber nicht so stark fachpolitisch und administrativ als politisch-strategisch: Es war allen Beteiligten klar, dass ein Scheitern der Alterssicherungskommission durch Verfehlen eines Konsenses vor dem Hintergrund der arg dramatisierten Lage der Gesetzlichen Rentenversicherung und den Auseinandersetzungen um das Rentenpaket 2025 zum Sturz der Bundesregierung hätte beitragen können.

Dieser unterschiedliche Hintergrund mag auch für die konzeptionellen Qualitäten der Empfehlungen der beiden Kommissionen verantwortlich sein. Der Bericht der Sozialstaatskommission bietet einen systematisch angelegten Entwurf. Einzeländerungen und Neustrukturierung der Grundsicherungssysteme sind ebenso aufeinander abgestimmt wie Digitalisierungsvorhaben und administrative Prozesse. Hier wurde ein sehr komplexes Feld der Grundsicherung für Arbeitssuchende, des Wohngeldes, des Kinderzuschlags und der Grundsicherung als Hilfe zum Lebensunterhalt und der Grundsicherung im Alter neu zusammengeführt und vereinheitlichend konzipiert.

Im Fall der Alterssicherungskommission ist das Gesamtpaket dagegen aus fachlicher Sicht eher eine Addition von Forderungen der verschiedenen Seiten, auch wenn es als „Gesamtkunstwerk“ betitelt wird. Es ist kein konzeptioneller Entwurf und kein kohärentes Paket, das mit einer Grundvorstellung eines zukünftigen Systems der Alterssicherung einhergehen würde. Es kombiniert die Forderungen aus den unterschiedlichen Richtungen (Kapitaldeckung und Einstieg in die Erwerbstätigenversicherung) und kompensiert die finanziellen Lücken, die ein Vorschlag reißt, durch ein weiteres Maßnahmenelement, das dann Teil des Pakets wird. So bei der Einführung der Kapitalrente, die eine Übergangsfinanzierung für rentennahe Personengruppen erforderlich macht, so bei der Schließung der „Rente mit 63“ (die aktuell den Zugang mit 64 Jahren und 6 Monaten erlaubt), die für Menschen mit gesundheitlichen Problemen vor Erreichen der Regelaltersgrenze die Einführung einer Art Berufsunfähigkeitsrente nötig macht. Dass das Verhältnis zwischen dem Aufbau eines Kapitalstocks in der GRV zu der betrieblichen Alterssicherung im Kommissionsbericht nicht geklärt, sondern Gesprächen der Sozialpartner überantwortet ist, zeigt nur, dass es keine Konzeption für eine Neugliederung gibt, denn das müsste ja genau eine Neustrukturierung und Balancierung der drei Säulen der Alterssicherung sein – mit der durch die Regierung als Auftrag an die Kommission erfolgte Vorgabe der Lebensstandardsicherung als Sicherungsziel.  

Regieren – nach der Kommissionsarbeit

Mit dem Bericht der Sozialstaatskommission liegt ein Konzept vor, das nun in weiteren Mehrebenen-Arbeitsgruppen konkretisiert wird. Bis zur Sommerpause ist noch nicht, wie im Zeitplan der Kommission vorgesehen, der Plan für die rechtliche Umsetzung vorgelegt, allein die Zusammensetzung der entsprechenden Arbeitsgruppen hat mehr Zeit als eingeplant gebraucht. Und beim kritischen Punkt der Vorschläge, dem Zusammenspiel der Reform des Sozialgesetzbuches und der digitalen Infrastruktur ist – so weit aktuell zu erkennen ist – weder die technische IT-Seite noch die erforderliche finanzielle Ausstattung aus dem Bundeshaushalt gesichert. Die Sozialstaatskommission hat durch ihr klares Konzept etwas angeschoben, die Umsetzung wird noch Schwierigkeiten mit sich bringen.

Die Erklärung des Bundeskanzlers und der Bundesarbeitsministerin, die 33 Empfehlungen der Alterssicherungskommission ohne weitere Diskussion als Paket umzusetzen, erzeugt natürlich auch Probleme in der Umsetzbarkeit: Das Ministerium soll in kurzer Zeit ein so umfangreiches Reformpaket zur Gesetzgebungsreife bringen. Das „Aufschnüren“ des Paketes ist dabei ständige Versuchung. Als erstes wurde klar, dass die Empfehlung einer Organisationsreform der DRV (Empfehlung 33) gar nicht in dem vorgesehenen Zeitrahmen durchzuführen sein wird. Danach opponierten etliche Ministerpräsidenten gegen die Abschaffung der „Rente mit 63“. Und die Beziehung zwischen Reformen in der betrieblichen Alterssicherung und der geplanten Kapitalrente sind wie beschrieben noch gänzlich ungeklärt. Die Arbeitgeberverbände verlangen aber bereits eine Integration beider Reformelemente, was schon technisch nicht ganz einfach sein dürfte. Sollte dies aber nicht erfolgen und ein Ausbau von betrieblicher und GRV-Kapitalrente parallel angestrebt werden, würde das Finanzvolumen der Rentenreform weit über die Prognosen einer ungünstigen GRV-Entwicklung hinausgehen. Und die waren ja Anlass der Kommissionsarbeit. All das lässt zweifeln, dass der vorher nicht erwartete Konsens zugunsten eines Gesamtpaktes halten könnte. Eine Addition von Forderungen verschiedener Seiten, einige rentenmindernd, andere ausgabenintensiv, aber ohne Vorstellung, wie der Sozialstaat der Zukunft aussehen soll, ist vielleicht doch keine tragfähige Grundlage dauerhafter Unterstützung. Vielleicht belastet der überraschende Erfolg der Kommissionen sogar die Umsetzungsarbeit, weil er den Druck erhöht, dass auch die Umsetzung konsensuell und schnell vonstatten gehen könnte.

 

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