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WSI Blog Rentenanpassung

Ingo Schäfer, 02.07.2020: Rente in der Krise? Keine Spur!

Rentenanpassungen ausbremsen wegen Corona? Modellrechnungen, die dramatisch steigende Beitragssätze und Bundeszuschüsse vorhersagen, sind in vielen Punkten unzulässig verkürzt. Eine differenzierte Betrachtung von Zusammenhängen und Tendenzen in der Rezession

Die Maßnahmen zur Eindämmung der SARS-CoV2-Pandemie in Deutschland und den meisten Ländern der Welt hinterlassen tiefe Spuren in der Wirtschaft. Für Deutschland gehen die sogenannten Wirtschaftsweisen von einer tiefen Rezession aus. Sie erwarten einen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts um 6,5 Prozent und der Bruttolohn- und Gehaltssumme um 1,8 Prozent. Welche Auswirkungen dies auf den Staat und die Sozialversicherungen haben wird, wird bereits diskutiert. Die Debatte wird uns noch länger beschäftigen. Bezogen auf die Rentenversicherung sind aggregierte Größen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung nur ein grober Orientierungspunkt. Insbesondere die Auswirkungen auf die Beitragseinnahmen, die durchschnittlichen Gehälter pro Kopf, die beitragspflichtigen Löhne und vieles weitere mehr hängen von weiteren, differenzierteren Annahmen ab, als sie in Makromodellen sinnvollerweise verwendet werden.

In den letzten Wochen erschienen mehrere Kurz-Studien und Meldungen, die auf Basis von Modellrechnungen große finanziellen Probleme der Rentenversicherung und Unwuchten zu Gunsten der Rentnerinnen und Rentner prognostizierten.

Was ist dran an diesen Berechnungen und den damit verbundenen Forderungen? Grundsätzlich unterliegen Aussagen über künftige Entwicklungen erheblicher Unsicherheit. Wie sich Wirtschaft, Arbeitsmarkt und Rente entwickeln werden, weiß niemand – auch die Corona-Krise war nicht vorhersehbar. Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden einige Behauptungen beleuchtet und Wirkungszusammenhänge dargestellt.

Den Nachholfaktor reaktivieren?

Gefordert wird als Krisenmaßnahme, den Nachholfaktor zu reaktivieren (IW-Studie, siehe auch Beitrag in der SZ). Der Nachholfaktor – eigentlich: Ausgleichsbedarf – ist eine Regelung zum schrittweisen Realisieren einer nicht durchgeführten Rentensenkung durch geringere Rentensteigerungen. Dabei wird auch berichtet, dieser sei 2018 mit dem RV-Leistungsverbesserungs- und Stabilisierungsgesetz (der sogenannte Rentenpakt) heimlich ausgesetzt und unzureichend darüber informiert worden.

Eine besondere Heimlichkeit ist aber nicht zu erkennen. Die Änderung ist im Gesetzentwurf zu finden und wird in der Gesetzesbegründung erläutert. Sie war nicht die zentrale Veränderung des Gesetzentwurfs, sondern eine sachgerechte Folgeänderung, um das eigentliche Ziel eines vorübergehend stabilisierten Rentenniveaus nicht zu konterkarieren. Daher stand er nicht im Fokus der Aufmerksamkeit und Kommunikation. Auch die Sachverständigen in der Anhörung im Bundestag haben diese Änderung nicht kommentiert.Ob sie hierzu keine Veranlassung sahen oder ob es den Sachverständigen schlicht entgangen ist, bleibt unklar.

Unabhängig davon entspricht es Sinn und Zweck des Gesetzes, bis 2025 kein Ausgleichsbedarf zu ermitteln. Bis 2025 ist ein Rentenniveau von mindestens 48 Prozent durch eine Schutzklausel garantiert. Den Nachholfaktor auszusetzen, erhöht das Rentenniveau für alle künftigen Generationen – verglichen mit dem Szenario ohne die Niveauschutzklausel. Daran ändert sich nichts, wenn die Änderung heimlich erfolgt wäre. Sie bliebe dennoch sinnvoll und notwendig. Den Nachholfaktor zu reaktivieren bedeutet, das Rentenniveau von 48 Prozent bis 2025 zu sichern, nur um es ab 2026 für künftige Generationen stärker abzusenken – verglichen mit dem Szenario eines ausgesetzten Nachholfaktors. Mittelfristig macht es aber kaum einen Unterschied, wenn der Nachholfaktor reaktiviert würde, wie Johannes Steffen in einer Untersuchung gezeigt hat – kurzfristig aber sehr wohl.

Rentnerinnen und Rentner werden an den Folgen der Corona-Krise beteiligt

Einige Studien kommen zu dem Ergebnis, dass die Corona-Krise vor allem die Beschäftigten belasten würde, während die Rentnerinnen und Rentner nicht an den Kosten beteiligt würden, und bewerten dies als „stark asymmetrisch zugunsten der Rentenempfänger“.

Es ist nicht unplausibel, dass das Rentenniveau im Jahr 2021 steigt. Der Hintergrund ist komplex und das Ergebnis sozialpolitisch keineswegs eindeutig. Ich möchte das am Beispiel Kurzarbeit erläutern. Kurzarbeit hat auf die Rentenanpassungsmechanik und das Rentenniveau einen besonderen Effekt im Sinne von Pendelbewegungen. Arbeitslosigkeit, Insolvenzen, Lohnerhöhungen etc. sind für die weitere Entwicklung aber ebenfalls relevant.

Kurzarbeit hat über die verwendeten statistischen Daten Auswirkungen auf die Rentenanpassungen und das Rentensystem insgesamt. Dabei überlagern sich verschiedene, teilweise gegenläufige Effekte in Pendelbewegungen über die Jahre bis 2025, die sich im Wesentlichen aber ausgleichen.

Gesetzt den Fall, die Kurzarbeit würde im Jahr 2020 in großem Umfang in Anspruch genommen – also nicht nur angemeldet –, ist zu erwarten, dass die in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung statistisch ausgewiesenen Gehälter sinken würden – ob und in welcher Höhe ist noch unklar. Wenn der für die Rentenanpassung verwendete Lohnfaktor in Folge dessen sänke, gäbe es im Jahr 2021 keine Rentenerhöhung – eine Nullrunde. Auch das für die Rentenniveauberechnung verwendete verfügbare Durchschnittsentgelt würde sinken. Bei unveränderter Rentenhöhe – da sinkende Bruttorenten im deutschen Recht durch eine Schutzklausel verhindert werden – und einem sinkenden verfügbaren Durchschnittsentgelt ergäbe sich rechnerisch dann ein höheres Rentenniveau (das Verhältnis zwischen Renten und Löhnen). Im Ergebnis läge die Standardrente 2021 aber gut drei Prozent niedriger als ohne die Krise. Die Rentnerinnen und Rentner werden in und nach der Krise also keinesfalls geschont, sondern daran beteiligt. Sollte aufgrund der Corona-Krise das Rentenniveau in diesem Jahr steigen, dann also gerade nicht weil die Renten steigen.

Das Ganze wird noch dadurch verkompliziert, dass in den Lohnfaktor der Anpassungsformel Löhne aus zwei verschiedenen Abgrenzungen eingehen – aus der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung des Statistischen Bundesamtes (VGR) und Daten der Rentenversicherung (RV). So sollen zwei Ziele gleichzeitig erreicht werden: Die Rentenerhöhung soll möglichst zeitnah den Löhnen folgen und sich dabei aber an den versicherungspflichtigen Löhnen orientieren. Da die Daten der Rentenversicherung über die beitragspflichtigen Löhne für das Vorjahr zu spät vorliegen, um noch für die Rentenanpassung im Juli eines Jahres berücksichtigt zu werden, folgen die Renten kurzfristig den Daten des Statistischen Bundesamtes. Langfristig ist die Entwicklung der beitragspflichtigen Löhne relevant.

Eine Zunahme der Kurzarbeit dämpft die statistisch ausgewiesenen Gehälter in der VGR stärker als in den Zahlen der RV. Denn für die VGR zählt der gezahlte Lohn, nicht aber das Kurzarbeitsgeld. Bei Kurzarbeit Null geht also Null Lohn in die Statistik ein. Da die Zahl der Beschäftigten gleich bleibt, sinkt der rechnerische Durchschnitt. Anders bei den beitragspflichtigen Löhnen in der Statistik der RV: hier zählt das Kurzarbeitsgeld zum Lohn dazu, so dass selbst bei Kurzarbeit Null noch 80 Prozent des eigentlichen Entgelts (Soll-Entgelt) als Lohn gewertet werden. Die Kurzarbeit mindert also die VGR-Entgelte sehr viel stärker als die beitragspflichtigen Löhne.

Aussagen, dass die Beschäftigten aufgrund der aktuellen Krise übervorteilt würden, basieren auf einer verkürzten und unvollständigen Modellierung der ökonomischen und finanziellen Effekte. Nach aktueller Schätzung könnten die VGR-Löhne in 2020 sinken, aber die maßgeblichen beitragspflichtigen Löhne steigen. Dann würde eine Renten-Nullrunde im Jahr 2021 sogar bedeuten, dass die Renten langsamer steigen als die beitragspflichtigen Einkommen der Beschäftigten. Dann wäre sogar die gegenteilige These richtig: Die Rentnerinnen und Rentner tragen zunächst einen größeren Teil der Krisenkosten und würden erst später wieder aufholen.

Wie sich die Corona-Krise auswirken wird, hängt maßgeblich davon ab, wie die Unternehmen auf die Krise reagieren. Entlassen die Unternehmen die Beschäftigten und nutzen die Kurzarbeit kaum, dann wird das Rentenniveau nächstes Jahr nicht steigen – eher sogar auf 48 Prozent sinken. Sollten die Unternehmen das Instrument der Kurzarbeit massiv nutzen – wonach es aussieht –, dann käme es voraussichtlich zu dem angedeuteten Effekt eines Rentenniveausprungs (ohne Rentenerhöhung).

Wie es ab 2022 weitergeht, ist aktuell noch schwerer abzuschätzen. Dies hängt neben den Fragen, wie die Krise sich dieses Jahr auswirkt, insbesondere auch von der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung im nächsten Jahr ab. Klar ist aber: So oder so ist ab 2022 mit mehreren, sich überlagernden Effekten zu rechnen, so dass größere Schwankungen zu erwarten sind. Die absehbaren Effekte werden aber das Rentensystem nicht aus dem Gleichgewicht werfen. Vielmehr wird sich das System auch unter veränderten Bedingungen auf einen neuen Pfad aus Beitragssatz, Rentenwert und Rentenniveau einpendeln.

Anstieg des Beitragssatzes und der Bundesmittel zunächst nicht zu erwarten

Behauptet wird, aufgrund der Krise könnten Beitragssatz und der Bundeszuschuss zur Rentenversicherung schon sehr bald stark steigen. Börsch-Supan und Rausch kommen sogar zum Ergebnis: „außer in den Fällen einer relativ milden bzw. kurzen Rezession wird schon in 2021 die Haltelinie von 20% erreicht […]“ (vgl. verlinkte Quelle oben).

Eine solche Entwicklung ist bei genauer Betrachtung jedoch nicht realistisch. Mit Einnahmerückgängen ist sicher zu rechnen. Wie groß diese ausfallen, hängt natürlich von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ab. Ein Anstieg des Beitragssatzes und der Bundesmittel aufgrund der Beitragssatzgarantie schon zum Januar 2021 würde aber drastische Einnahmeausfälle erfordern. Der Beitragssatz zum Januar 2021 müsste steigen, wenn erwartet wird, dass die Nachhaltigkeitsrücklage Ende 2021 auf unter 0,2 Monatsausgaben sinken würde. Ein Beitragssatzanstieg auf 20 Prozent zum Januar 2021 würde im Jahr 2021 Mehreinnahmen von rund 22 Mrd. Euro bedeuten. Die 2021 voraussichtlich ausfallende Rentenerhöhung senkt gleichzeitig die Ausgaben um rund sechs Milliarden Euro. Die Rücklage liegt gut 30 Milliarden Euro über den 0,2 Monatsausgaben. Damit der Beitragssatz 2021 rechnerisch auf über 20 Prozent steigen müsste – erst dann griffe die Beitragssatzgarantie –, müssten in den Jahren 2020 und 2021 zusammen über 60 Milliarden Euro mehr ausgegeben als eingenommen werden – statt den bisher erwarteten rund 1,5 Mrd. Euro. 60 Milliarden Euro entspricht rund neun Prozent der erwarteten rund 675 Mrd. Euro Einnahmen für die beiden Jahre zusammen.

Die Beiträge des Bundes steigen für das Jahr 2021 mit der Änderung des Beitragssatzes zum Beginn des Jahres und der Lohnentwicklung bzw. der Mehrwertsteuereinnahmen des vorvergangenen Jahres (hier also 2019). Für das Jahr 2020 wie auch für das Jahr 2021 steigen die Bundesmittel also um jeweils etwa vier Prozent. Würde der Beitragssatz auf 20 Prozent steigen, stiegen die Bundesmittel in 2021 um etwa sechs Milliarden Euro zusätzlich. Der (negative) Saldo müsste sich also faktisch vollständig aus geringeren Beiträgen auf Löhne ergeben, so dass bezogen auf die beitragspflichtigen Löhne der Rückgang sogar über zehn Prozent betragen müsste. Zusätzlich ist mit einem Lohnrückgang ja nicht ab Januar 2020 zu rechnen, sondern erst ab März/April. Der rechnerisch notwendige Rückgang der beitragspflichtigen Löhne, damit der Beitragssatz bereits zum 1. Januar 2021 steigen müsste, würde demnach bei ungefähr elf Prozent liegen.

Zunächst ist festzuhalten, dass „die Löhne“ – also die vertraglich vereinbarten Löhne – nicht einfach sinken. In vielen Fällen werden diese auch in diesem Jahr steigen. Die Kurzarbeit senkt, wie geschildert, die statistisch ausgewiesenen Durchschnittslöhne laut VGR. Der statistische Lohnrückgang pro Kopf ist wesentlich durch die Kurzarbeit bedingt. Der Rückgang der Bruttolohnsumme nach volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung ist noch größer, da hier zusätzlich noch der Anstieg der Arbeitslosigkeit eingeht.

Ein Rückgang der VGR-Löhne kann aber nicht mit einem Rückgang der beitragspflichtigen Löhne gleichgesetzt werden. Denn Arbeitslosengeld und Kurzarbeitsgeld gehen, wie geschildert, mit rund 80 Prozent des „weggefallenen“ Lohns ein.

Für die Finanzlage 2021 und in den darauf folgenden Jahren ist auch bedeutsam, dass der Kurzarbeitseffekt temporär ist. Sobald der Umfang der Kurzarbeit wieder zurückgeht, steigen die Löhne in der VGR wieder auf den eigentlichen Wert. Da die Kurzarbeit zeitlich nur befristet gewährt wird, geht der statistische Kurzarbeitereffekt auf die VGR im kommenden Jahr in jedem Fall wieder zurück.

Um es zu veranschaulichen: Ein Rückgang der beitragspflichtigen Lohnsumme in den Jahren 2020 und 2021 um insgesamt rund elf Prozent aufgrund von Arbeitslosigkeit ergäbe sich nur, wenn rund jeder Fünfte der versicherungspflichtig Beschäftigten (rund 7 Millionen) ab April 2020 Arbeitslosengeld bezogen hätte und ab April 2021 ins ALG II fallen würden – die Arbeitslosenquote läge dann bei rund 18 Prozent. Würden die Beschäftigten zunächst 12 Monate Kurzarbeit Null und dann Arbeitslosengeld beziehen, müsste dies sogar für rund 40 Prozent der versicherungspflichtig Beschäftigten (rund 15 Millionen) gelten.

Die Krise wird deutliche Auswirkungen auf die Rentenversicherung haben, das steht außer Zweifel. Verkürzte Modellierungen sind aber nicht zielführend und verleiten zu Fehlschlüssen.

Aktuell liegen die Einnahmen für 2020 von Januar bis einschließlich Mai über den Vorjahreswerten – auch die Einnahmen aus Erwerbstätigkeit sind leicht gestiegen. Eine Beitragssatzerhöhung in einem oder zwei Jahren ist aktuell nicht absehbar.

Die mittelfristige Perspektive

Die mittelfristige Perspektive hängt von der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung ab. Kommen wir gut und rasch aus der Krise und die Kurzarbeitenden gehen bis 2021 wieder „voll“ an ihren Arbeitsplatz zurück, würden die Beitragseinnahmen wieder spürbar steigen. Die finanzielle Situation würde sich dann aufgrund der ausfallenden Rentenanpassung 2021 sogar vorübergehend entspannen. Die Finanzierung wäre dann auch ab 2022 ohne erhebliche Abweichungen vom bisherigen Pfad gesichert. Es würde sich ein neues, leicht verschobenes Gleichgewicht bis 2025 einstellen. Eventuell wird dann der Beitragssatz wie bisher erwartet im Jahr 2024, dafür aber etwas stärker, steigen – aber auch nicht auf 20 Prozent.

Wird aus Gründen der Darstellung der Wirkungszusammenhänge ein schlechteres Szenario unterstellt, in dem sich die Krise verfestigt und die Arbeitslosengeldbeziehenden/Kurzarbeitenden schrittweise ab 2021 in den Bezug von ALG II fallen, dann sänken in der Tat die Beitragseinnahmen – bzw. sie würden sehr viel langsamer steigen. Aber selbst wenn im Laufe des Jahres 2021 eine Million Arbeitslose aus dem Arbeitslosengeld schrittweise ins ALG II übergingen, beliefen sich die Rückgänge im Jahr 2021 auf weniger als 1,5 Prozent der Einnahmen (ungefähr vier Milliarden Euro) – während die Ausgaben aufgrund der Renten-Nullrunde weitgehend stagnieren. In einem solchen Krisenszenario würde sich das Einnahme-Ausgaben-Verhältnis 2022 dann tatsächlich verschlechtern. In einem solchen Szenario würden aber auch die Rentenanpassungen deutlich gedämpft, da der Nachhaltigkeitsfaktor 2022 die Rentenerhöhung ein weiteres Mal stark mindern würde. Dann könnte eine Beitragssatzanpassung im Jahr 2023 tatsächlich möglich sein – aber auch dann nicht auf 20 Prozent.

Vernachlässigt ist bei dieser Überschlagsberechnung, dass der Kurzarbeitereffekt mit einer Verzögerung von zwei Jahren auf weite Teile der Bundesmittel wirkt. Dies würde im Falle eines starken Kurzarbeits-Effekts bedeuten, dass die Bundesmittel 2022 sogar sinken würden und dafür 2023 wiederum deutlich anstiegen. Damit würde die Rücklage 2022 stärker zurückgehen, dafür aber in 2023 wieder um den „Fehl-Betrag“ aus 2022 „aufgefüllt“ werden.

Einen negativen Effekt auf die mittelfristigen Finanzen hätte sich verfestigende Langzeitarbeitslosigkeit. Denn damit fallen Beitragszahlende dauerhaft weg. Daher ist es ausdrücklich zu begrüßen, dass die Regierung mit der Kurzarbeit und Konjunkturpaketen genau dies zu vermeiden sucht. Ob dies gelingt, kann jedoch erst nächstes Jahr seriös abgeschätzt werden.

Aus aktueller Perspektive ist ein Beitragssatzanstieg vor 2023 nicht zu erwarten und selbst für 2023 nicht sicher. Und ein Anstieg auf 20 Prozent erscheint ebenfalls unrealistisch – bei  anhaltend schlechter wirtschaftlicher Lage wäre eventuell 2024 damit zu rechnen. Aber auch dies wäre keine übermäßige Belastung. Bei Verabschiedung des Rentenpakts 2018 rechnete die Regierung für 2024 mit 19,9 Prozent Beitragssatz. Nicht zu erwarten ist, dass der Bund wegen der Beitragssatzgarantie jetzt schnell zusätzliche Milliarden zahlen muss – evtl. wäre dies 2024/2025 in geringem Umfang möglich, wenn sich tatsächlich eine anhaltende wirtschaftlich schlechte Lage einstellt. Eine übermäßige Belastung der Beschäftigten ist nicht auszumachen. Zumal die Beschäftigten ja selbst später eine gute Rente bekommen sollen.

Krise erfordert Antworten auf die Verteilungsfrage

Die Berechnungen über Milliardenbeträge bilden die Basis für mediale Schockmeldungen, welche dann mit Forderungen für weitere Leistungskürzungen verbunden werden. Die Berechnungen zeichnen jedoch ein unvollständiges Bild und verkürzen in wesentlichen Punkten unzulässig.

Die vorgeschlagenen Maßnahmen entlasten dabei weder „die Jungen“ noch die Beitragszahlenden. Geringere Renten bezahlen die Beschäftigten letztlich durch mehr private Vorsorge selbst. Und von einem langfristig geringeren Rentenniveau wären die heute jungen Menschen betroffen. Leistungskürzungen bei der gesetzlichen Renten sparen aber den Arbeitgebern ihren Anteil zur Rentenversicherung und erhöhen den Profit. Auch die Corona-Krise erzeugt also keinen Konflikt zwischen „den Alten“ und „den Jungen“, sondern zeigt den Verteilungskonflikt zwischen Kapital und Arbeit.

Natürlich muss und soll die Politik die wirtschaftliche und soziale Entwicklung immer im Blick haben und entsprechende Anpassungen vornehmen. Genau diese Anpassungsfähigkeit ist, neben der allgemeinen hohen Leistungsfähigkeit, eine der zentralen Stärken der umlagefinanzierten gesetzlichen Rentenversicherung. Sie ist damit den kapitalgedeckten Systemen strukturell weit überlegen. Einen Anpassungsmechanismus zu fordern, der die Leistungen so kürzt, dass ein festgelegter Beitragssatz eingehalten wird, verlagert die Risiken der Alterssicherung aber schlicht in die Zukunft und auf die heute jungen Beschäftigten. Eine ausgewogene Sozialpolitik muss immer den Ausgleich heute wie auch in Zukunft im Blick haben.

Die Beschäftigten und Rentnerinnen und Rentner können auch und gerade in der Krise auf die Solidität der Rentenversicherung vertrauen. Statt Generationenkonflikt und weitere Kürzungen gilt es die Solidarität zu stärken und zu fördern. Dies ist mit sachlichen Argumenten zu belegen, ohne die Herausforderung durch die Corona-Krise klein zu reden. Dabei zeigt gerade die Krise wieder, wie unbezahlbar starke Sozialversicherungen sind – für die Wirtschaft wie für die Beschäftigten.

 

Zum Weiterlesen: Weiterführende Erläuterungen (pdf)

 

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Autor

Ingo Schäfer ist Leiter des Referats Alterssicherung und Rehabilitation beim DGB.

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